作者：方軍（司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局一級巡視員）

行政規(guī)范性文件被人們通俗地稱為“紅頭文件”。實踐中，“紅頭文件”作為行政機關確保法律法規(guī)全面正確實施的重要手段，是行政機關依法履行職能的重要方式，也是開展行政執(zhí)法活動的重要依據(jù)，其作用不容低估，但是制發(fā)主體不明確、程序規(guī)則不清晰、內(nèi)容把關不嚴格所帶來的濫發(fā)文、亂發(fā)文甚至出現(xiàn)奇葩文件的情況時有所聞，成為影響黨和政府依法治國、依法行政形象的一大痼疾。

“紅頭文件”應當具有規(guī)范性，規(guī)范是破解“紅頭文件”難題的重心。所謂規(guī)范，體現(xiàn)于文件制定、管理和監(jiān)督的全過程，其要義又在于“有規(guī)則守規(guī)則”這六個字。缺乏規(guī)范的支撐和約束，“紅頭文件”就很難與行政規(guī)范性文件的身份名實相符。

黨中央國務院高度重視規(guī)范“紅頭文件”的問題。2018年，國務院辦公廳先后發(fā)布《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》，為“紅頭文件”制定、管理和監(jiān)督奠定了基礎性的制度框架，這也標志著與“紅頭文件”有關的規(guī)則體系正式確立。近3年來，各地方各部門認真貫徹執(zhí)行黨中央國務院要求，不斷加強“紅頭文件”的制定、管理和監(jiān)督，探索完善合法性審核機制，“紅頭文件”的整體質(zhì)量有了明顯提升。同時也要看到，“紅頭文件”的痼疾還沒有得到完全根治，某些地區(qū)局部領域任性文件、奇葩文件還未絕跡，一定程度上助長了運動式管理和“一刀切”執(zhí)法亂象，人民群眾反應強烈。對此，必須繼續(xù)采取有力措施，落實好黨中央國務院有關規(guī)范“紅頭文件”的規(guī)則制度，加大對地方和部門實際工作的指導和推進力度，適時啟動國家統(tǒng)一立法的研究和相關進程，著力把黨和國家重大決策部署以法律制度的形式予以確認，確保已有的各類規(guī)則體系得到不折不扣地執(zhí)行，真正靠制度從根本上解決“紅頭文件”的老大難問題。

一是厘清“紅頭文件”的認定標準。按照規(guī)定，“紅頭文件”是“行政機關或者法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復適用的公文”，不含行政機關內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機構(gòu)編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件。實踐中，對“行政機關和法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務的組織”的具體范圍應當如何界定，對多種多樣的公文形態(tài)應當如何取舍，還存在不少歧見。針對這類情況，上海等地采取編制制定主體清單、清單外單位不得制定“紅頭文件”的做法，值得借鑒、推廣。

二是嚴格“紅頭文件”的制定程序。重點是把握好動議立項、籌備起草、合法性審核、審議公布四個重點環(huán)節(jié)。動議立項階段，要加強文件制發(fā)的必要性研究，控制發(fā)文數(shù)量，強化計劃和進度約束，最大限度杜絕發(fā)文的隨意性?；I備起草階段，要廣泛聽取各方面意見，認真開展調(diào)查研究和評估論證，全面收集整理有關材料，明確起草依據(jù)、需要采取的措施并附具理由說明，確保文件起草工作基礎扎實。合法性審核階段，不僅要保證有人員審核、有時間審核、有條件審核，還要做到審核標準清晰一致、審核事項沒有遺漏、審核過程超脫專業(yè)、審核意見受到尊重，從而防范因?qū)徍谁h(huán)節(jié)虛置而滋生的法律風險。審議公布階段，要堅持集體討論、真審真議、如實記錄不同意見，體現(xiàn)制度建設過程中科學決策、民主決策、依法決策的要求，同時要及時通過多種方式和渠道向社會公開已經(jīng)出臺的“紅頭文件”，做好跟進宣傳解讀工作。

三是強化“紅頭文件”的管理監(jiān)督?！凹t頭文件”不可一發(fā)了之。首先，制定機關要加強整理匯編工作，做到目錄完整、底數(shù)清楚，方便行政機關適用和社會公眾查詢。其次，要定期開展清理評估和后續(xù)相關工作，對上位依據(jù)調(diào)整或者實際情況發(fā)生重大變化等情形，應當及時予以修改或者廢止，避免出現(xiàn)“僵尸”文件，破壞國家法制的統(tǒng)一和尊嚴。再次，要強化事后監(jiān)督，不斷完善備案審查機制，充分發(fā)揮行政層級監(jiān)督的作用，注重運用行政復議行政訴訟等救濟渠道的附帶審查機制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法的“紅頭文件”，促進“紅頭文件”制發(fā)規(guī)范、內(nèi)容合法、執(zhí)行有效。

四是研究推動“紅頭文件”的國家統(tǒng)一立法。立法是規(guī)范“紅頭文件”的一個重要方面。一段時期以來，不少地方和部門先后制定了本地方本系統(tǒng)有關“紅頭文件”制定管理和監(jiān)督的規(guī)定，起到了積極的效果。同時，這種分散立法、多頭規(guī)范的格局也帶來一些問題，例如某些關鍵問題的理解各行其是，合法性審核具體標準不夠精準，規(guī)范約束剛性不足等等。對此，不少實務部門和專家學者呼吁抓緊總結(jié)地方和部門的實踐經(jīng)驗和有益做法，盡早啟動國家統(tǒng)一立法，徹底解決“紅頭文件”存在的問題。應當說，現(xiàn)實生活確實提出了一定的立法需求，需要對統(tǒng)一立法的必要性、可行性予以認真研究，對適當時機推進統(tǒng)一立法進程預先作出必要的理論準備和工作安排。

無論如何，推動依法行政、建設法治政府，“紅頭文件”的規(guī)范是個不可回避的切入點。

來源： 法治日報